ايجاد هماهنگی ميان دخل و خرج (بودجه به عنوان سند دخل و خرج) ، امكان برنامه‌ريزي مالی (بودجه به عنوان سند برنامه‌ريزي مالی)، اتخاذ سياست مالی خلاف چرخ‌هاي بودجه (به عنوان سند سياست‌گذاري مالی) و انجام وظايفی که دولت و مجلس براساس قانون (سند حاکميتی) و براساس وعده‌هايی که براساس آن رأي گرفته‌اند (سند اولويت‌بندي)، يا قرار است مجددا رأي بگيرند (سند علامت‌دهی) از جمله دلايل ضرورت وجود بودجه است.
مراحل تدوین بودجه
بودجه ابتدا در دولت پخت و پز می‌شود. فرايند پخت و پز هم معمولا به اين صورت است که ابتدا، دستورالعمل اين پخت و پز تحت عنوان “بخشنامه بودجه” سال آتی تهيه می‌شود که در آن فروض و جهت‌گيري‌هاي اصلی بودجه در سال آينده گفته شده و از مجموعه دولت درخواست می‌شود که در تهيه اين غذاي مالی براي کشور و مواد اوليه آن - شامل برآورد نيازها، هزينه‌ها و درآمدها - موارد گفته شده در دستورالعمل اوليه را رعايت کنند. در تهيه اين دستورالعمل، به شرايط مالی و اقتصادي کشور و دستورالعمل‌هاي بالاسري مانند برنامه‌هاي توسعه و... توجه می‌شود. پس از مدتی و با دريافت مواد سفارش داده شده از بخشها و وزارتخانه‌هاي مختلف (که همان برآورد هزينه‌ها و منابع درآمدي است) همه آنها در قابلمه تلفيق بودجه سازمان برنامه ريخته شده و معمولا در اين فرايند، اندکی نمك و فلفل جهت‌گيري سياسی نيز، بسته به ترکيب دولتی که سر کار است، به آن افزوده می‌شود.
بودجه پس از تهيه، به مجلس ارائه می‌شود تا نمايندگان مردم در مجلس در جريان چگونگی پخت و پز دولت براي سال آتی قرار گيرند و احياناً با کم و زياد کردن برخی مواد يا ادويه، طعم و رنگ آن را بهتر کرده و براي کشور و اقتصاد مغذي‌تر کنند. البته از قديم الايام اين بحث وجود داشته که وجود دو آشپز، آن‌هم غيرهمسو و با دو سليقه متفاوت – در اثر عدم رعايت حقوق نمايندگان مردم در جريان تدوين لایحه و در نتيجه دخالت حداکثري مجلس در جريان بررسی لایحه بودجه - میتواند طعم و کيفيت محصول نهايی را تنزل دهد به گونه‌اي که هيچکدام از دو آشپز مسئوليت کامل خروجی نهايی را برعهده نگيرند. بنابراين، تلاش براي هم‌نظر کردن قوا و رعايت حقوق همديگر در جريان تدوين و تصويب بودجه اهميت فراوان دارد. بررسی بودجه در مجلس سه خوان مختلف دارد:
در صورت استفاده کمیسیون تلفیق از مهلت 15 روزه بررسی بیشتر، مدت زمان بررسی لایحه در کميسيون‌هاي تخصصی و کميسيون تلفيق نهایتا به 45 روز افزايش می‌يابد. براي بررسی لایحه در صحن علنی مجلس، آيين‌نامه داخلی مجلس محدوديتی قائل نشده است. البته قاعدتاً نمايندگان بايد بتوانند تا پايان سال و آغاز سال مالی جديد، بودجه را بررسی و تصويب کنند، در غير اين‌صورت، مخارج دولت در سال بعدي غيرقانونی خواهد بود.
لایحه بودجه معمولا در 5 کتابچه تقديم مجلس می‌شود. اولين و مهمترين جلد آن، «ماده واحده و جداول کلان» نام دارد. اين جلد از لایحه بودجه، شامل ماده واحده آن به اضافه جداول اعداد کلی بودجه است. ماده واحده يعنی متن يك ماده قانونی که داخل آن بندهاي مختلف گنجانده شده است.
جلد اول بودجه به پيوست 4 جلد ديگر تقديم مجلس می‌شود. پس از اولين جلد که اختصاص به ماده واحده و جداول کلی بودجه دارد، جلد دوم يا اولين پيوست بودجه، مربوط به اعتبارات طرح‌هاي عمرانی است. اين جلد جزئيات مربوط به اعتبارات ساخت و ساز در کشور را که کليات آن در جلد اول آمده تشريح میکند. منظور از عمران، هر چيزي است که دارايی سرمايه‌اي خاصی را براي کشور ايجاد میکند، اين دارايی سرمايه‌اي ممكن است اضافه کردن تجهيزات به يك اداره دولتی يا ايجاد يك دارايی به شكل نرم‌افزار باشد.
جلد سوم يا پيوست دوم، جزئيات درآمدهاي دولت اعم از ماليات و نفت و اوراق مشارکت و ... را نشان می‌دهد.
جلد چهارم يا پيوست سوم، دخل و خرج شرکت‌هاي دولتی را نشان می‌دهد.
جلد پنجم يا پيوست چهارم، جزئيات هزينه‌هاي جاري و عمرانی دولت را بر حسب برنامه و فعاليت نشان می‌دهد. مثلا براي اينكه بدانيد بهنگام‌سازي نقشه‌هاي جغرافيايی، تربيت هر دانشجوي دکتري، تدوين قوانين، برگزاري نشست‌ها و همايش‌ها، تهيه شاخص‌هاي مختلف اقتصادي و... چقدر براي دولت خرج برمی‌دارد (کلا و به‌ازاي هر واحد) به اين قسمت مراجعه کنيد. اين اعداد و ارقام در راستاي آن چيزي که بودجه‌ريزي مبتنی بر عملكرد خوانده می‌شود تهيه و منتشر می‌شود.
بودجه عمومی چیست؟
بودجه عمومي در واقع همان چيزي است که از آن به عنوان بودجه ياد می‌شود، يعنی دخل دولت )نفت و ماليات و ...) و خرج دولت و دستگاه‌هاي دولتی و ادارات (شامل حقوق و دستمزد و مخارج عمرانی و .. )
بودجه عمومي در بخش منابع و مصارف خود، دو جزء دارد. منابع و مصارف عمومي و منابع و مصارف اختصاصی. رقم بودجه عمومي دولت با رقم منابع عمومي دولت نبايد اشتباه گرفته شود. منابع اختصاصی، معمولا منابعی هستند که محل مصرفشان، همان دستگاه ايجادکننده درآمد است )مانند درآمد بيمارستانها يا دانشگاهها). به اين ترتيب، رقم بودجه عمومی براي ارزيابی حجم دولت يا دولت به عنوان يك کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نيز براي ارزيابی حوزه ابتكار عمل دولت مناسب خواهد بود.
به اين ترتيب، رقم بودجه عمومی براي ارزيابی حجم دولت يا دولت به‌عنوان يك کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نيز براي ارزيابی حوزه ابتكار عمل دولت مناسب خواهد بود. بنابر اصول بودجه‌ريزي، بهتر است، تمام درآمدهاي دولت ابتدا به يك استخر درآمدهاي مشترك وارد شده و سپس در مورد محل مصرف آنها تصميم‌گيري شود.
اختصاصی کردن درآمد باعث می‌شود که اين درآمدها وارد استخر مشترك نشده، بلكه با يك لوله انتقال مستقيم، به محل مصرف مورد نظر برسد و در نتيجه نتوان در مورد محل مصرف آن تصميم‌گيري کرد. اختصاصی کردن درآمدها يك خاصيت بد دارند و آن اينكه درآمدي که در يك سال بودجه‌اي اختصاصی می‌شود، معمولا در سال‌هاي بعد هم اختصاصی باقی می‌ماند و از حوزه تصميم‌گيري مجلس نيز خارج می‌شود. اختصاصی کردن درآمد علاوه بر محدوديت حوزه تصميم‌گيري دولت و مجلس، يك خاصيت بدتر هم دارد و آن اينكه خيال دريافت‌کننده منابع را از بابت اختصاص درآمد راحت میکند و درنتيجه پاسخگويی و انگيزه بهبود بهره‌وري را کاهش می‌دهد. عارضه ديگر درآمدهاي اختصاصی اين است که ممكن است در برخی مواقع، مخصوصاً در مورد برخی عوارض يا جرائم و امثالهم، انگيزه کسب درآمد از ميزان اجازه داده شده در قانون بودجه را بيش از اندازه لازم و بهينه مضاعف کند، زيرا دستگاه ايجادکننده درآمد می‌داند، هر درآمدي که کسب میکند به خودش داده خواهد شد.
به این مثال هم توجه نمایید ، رقم بودجه امسال 1703 هزار ميليارد تومان است. بودجه به دو بخش بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها تقسيم می‌شود. از اين رقم، 478 هزار ميليارد تومان بودجه عمومي و بقيه معادل 1275 هزار ميليارد تومان، بودجه شركت‌ها و بانك‌هاي دولتي است.
در بودجه سال آينده، 407 هزار ميليارد تومان، معادل 85 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف عمومی و معادل 70 هزار ميليارد تومان، معادل 15 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف اختصاصی است که از 70 هزار ميليارد منابع اختصاصی، قرار است حدود 80 درصد از آن صرف هزينه‌هاي اختصاصی جاري دستگاه‌هاي ايجادکننده درآمد شود و بقيه صرف بودجه عمرانی اختصاصی اين دستگاه‌ها خواهد شد.
در اصطلاح بودجه‌اي، دريافت‌ها از محل نفت و امثالهم به دليل آنكه از محل فروش سرمايه ملی تأمين می‌شود، نه درآمد، بلكه واگذاري دارايي سرمايه‌اي محسوب می‌شوند. دليل آن هم مشخص است. وقتی شما براي گذران امور خانواده، بخشی از سرمايه خود را بفروشيد، نمی‌گوييد درآمد کسب کردم. همچنين، فروش اوراق قرضه و امثالهم نيز درآمد نيست. دليل آن نيز مشخص است، وقتی شما از کسی صدهزار تومان قرض می‌گيريد نمی‌گوييد صدهزار تومان درآمد کسب کردم. در اصطلاح بودجه‌اي، به استقراض و ايجاد دين به منظور تأمين مالی در بودجه نيز واگذاري دارايي مالي گفته می‌شود، زيرا دولت در قبال قرضی که از مردم و بازار می‌گيرد، يك برگه اوراق بهادار و امثالهم (دارايی مالی) به آنها می‌دهد. در تقسيم‌بندي منابع بودجه‌اي، هر آنچه از محل فروش سرمايه کشور و يا استقراض نباشد، درآمد است.
درآمدهاي دولت دو دسته کلی دارد: ماليات‌ها و غيرماليات‌ها. ماليات که مفهوم مشخصی دارد، اما غيرماليات شامل درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت (مثل درآمد حاصل از اجاره دادن يك سالن ورزشی دولتی)، درآمدهاي حاصل از فروش خدمات و کالاهاي دولتی (مثلا مبلغی که بابت دريافت گذرنامه می‌پردازيد، درآمد سازمان سنجش از فروش کارت ثبت‌نام در آزمون سراسري و ...) و درآمدهاي حاصل از جرائم و خسارات )جرائم رانندگی، جريمه غايبان خدمت سربازي، جرائم و خسارات محيط زيستی و..) و ساير می‌شوند.
در ادبيات بودجه‌اي، مبالغی که صرف ايجاد يك دارايی سرمايه‌اي جديد می‌شوند (عمرانی)، هزينه طبقه‌بندي نمی‌شوند و به آنها تملك دارايي سرمايه‌اي گفته می‌شود، زيرا پولی که خرج شده براي به تملك درآوردن يا ايجاد يك دارايی سرمايه‌اي براي کشور صرف می‌شود . از بازپرداخت بدهی و ديون (مثلا بازپرداخت اصل و سود اوراق مشارکت و امثالهم) نيز به تملك دارايي‌مالي ياد می‌شود، زيرا دولت با دادن مبالغی به کسانی که از آنها قرض کرده است و تسويه بدهی‌هاي خود، دارايی‌هاي مالی در دست افراد ـ مانند اوراق مشارکت ـ را از دست آنها جمع‌آوري میکند .